就在3月13日，國務院機構改革方案終于出爐。位于北京金融街(000402,股吧)的鑫茂大廈南北樓，不久將會摘下各自門前的指示牌，統一掛上一個新牌子——中國銀行(601988,股吧)保險監(jiān)督管理委員會。1998年11月18日成立的保監(jiān)會和2003年4月28日成立的銀監(jiān)會在走過十余年的滄海桑田后，再次相遇合手前進。

　　國務院機構改革方案提請十三屆全國人民代表大會第一次會議審議，其中金融監(jiān)管機構方面，將銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會的職責整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（銀保會），作為國務院直屬事業(yè)單位。

　　將銀監(jiān)會、保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責，劃入央行。不再保留中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會。

　　這意味著，對于銀行、保險行業(yè)來說，央行負責審慎監(jiān)管、銀保會負責行為監(jiān)管，成為大方向。

　　為何只是銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并？整合會從哪些部門率先開始？重要性監(jiān)管制度制定職責為何劃歸央行？誰出任首任主席？業(yè)內如何評價此次合并？券商中國記者帶您一起理清五大問題。

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問題一：為何只是銀保合并？

　　在機構改革方案靴子落地前，坊間就已“嗅到”銀保合并的可能性。自從去年4月前保監(jiān)會主席項俊波在“落馬”后，這個位子在此后的11個月里一直空缺，不禁引發(fā)外界對保監(jiān)會可能會被改革的無盡遐想。

　　不少分析人士指出，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，既有金融監(jiān)管體制改革的需要，也是人事調整所可能觸動的個人利益影響力的權衡。

　　就在機構改革方案公布的當天，中央財經工作領導小組辦公室主任劉鶴在人民日報發(fā)表了一篇名為《深化黨和國家機構改革是一場深刻變革》的文章，詳解此輪機構改革的高層思路。

　　值得注意的是，劉鶴指出，深化黨和國家機構改革要堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。

　　“銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并，說明強化按經營業(yè)務性質來劃分監(jiān)管對象的功能監(jiān)管，正成為監(jiān)管改革的大趨勢。兩個監(jiān)管部門對銀行和保險機構的監(jiān)管理念的本質是一致的，都是以資本約束為核心的金融監(jiān)管?！币唤咏O(jiān)管部門人士對券商中國記者稱。

　　上述監(jiān)管部門人士的看法與央行研究局局長徐忠的觀點較為一致。徐忠表示，銀行與保險統一監(jiān)管有利于集中整合監(jiān)管資源、發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢。

　　具體來說，一方面，銀行與保險在監(jiān)管理念、規(guī)則、工具具有相似性，對監(jiān)管資源和監(jiān)管專業(yè)能力也有相近的要求。例如，保險業(yè)“中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系”（“償二代”）以風險為導向，制定不同風險業(yè)務的資本金要求，就類似于銀行監(jiān)管中對銀行資本充足率的監(jiān)管要求，因而“償二代”又被視為保險業(yè)的“巴塞爾協議III”。

　　另一方面，在我國金融監(jiān)管資源和專業(yè)人才“供不應求”的背景下，尤其是地方層面保險監(jiān)管人才匱乏，統一監(jiān)管有利于發(fā)揮協同效應，集中整合監(jiān)管資源，充分發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)人才的專業(yè)能力，提高監(jiān)管的質量和效率。

　　此外，機構改革往往會遇到人事調整的巨大阻力，特別是機構的撤銷和合并，意味著機構內部的人員會出現調整。與銀監(jiān)會的派出機構延伸到地級市不同，保監(jiān)會僅有五家地市級分局，其余皆為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市和計劃單列市）級，監(jiān)管人員相對較少，因此推動部門調整時所遇到的人事問題阻礙相對較少。

　　全國政協委員、全國社保基金理事會理事長樓繼偉表示，在資本充足率、償付能力以及自身風險匹配能力方面“保險”和“銀行”有類似性，兩者都管理自身的資本收益匹配、風險收益匹配和久期匹配。而證監(jiān)會是管信息披露真實性，特別是管欺詐，屬于投資者保護范疇，它對證券公司沒有資本金要求。銀保合并有相近性，而證監(jiān)會不一樣。

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問題二：整合會從哪些部門率先開始

　　方案顯示，將銀監(jiān)會、保監(jiān)會職責整合，如何整合？從兩大部委各自職能部門中，或許可以找到一些線索。

　　銀監(jiān)會內部設有28個部門，保監(jiān)會設有15個職能機構和2個事業(yè)單位，同時，兩個部委在全國范圍內都設有派出機構，即地方監(jiān)管局。

　　銀監(jiān)會的28個部門包括：

　　辦公廳、政策研究局、審慎規(guī)制局、現場檢查局、法規(guī)部、普惠金融部、信科部、創(chuàng)新部、消保局、政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、外資銀行部、信托部、非銀部、處非辦、財會部、國際部、監(jiān)察局、人事部、宣傳部、機關黨委、黨校、系統工會、中央金融團工委（系統團委）、機關服務中心。

　　保監(jiān)會的15個職能機構包括：

　　辦公廳（黨委辦公室）、發(fā)展改革部、政策研究室、財務會計部（償付能力監(jiān)管部）、保險消費者權益保護局、財產保險監(jiān)管部（再保險監(jiān)管部）、人身保險監(jiān)管部、保險中介監(jiān)管部、保險資金運用監(jiān)管部、國際部（港澳臺辦公室）、法規(guī)部、統計信息部、稽查局、人事教育部（黨委組織部）、黨委宣傳部（黨委統戰(zhàn)群工部，含機關黨委）。另有2個事業(yè)單位，即培訓中心、機關服務中心。

　　銀監(jiān)會和保監(jiān)會內設部門對比：

　　而銀監(jiān)會和保監(jiān)會內部門設置的不同，主要來自監(jiān)管對象的不同。

　　銀監(jiān)會根據監(jiān)管對象的不同類型、體量、業(yè)務設置了政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、外資銀行部、信托部、非銀部等部門；保監(jiān)會對此分類相對簡單，設置的相關部門僅財險部、壽險部、中介部和資金部。

　　這些機構和業(yè)務監(jiān)管部門，因所監(jiān)管對象不同，或仍保留。不過，不排除有調整。

　　一個方向是，保監(jiān)會的部門設置可能向銀監(jiān)會靠近，比如設置中小險企監(jiān)管部、外資險企監(jiān)管部等。今年兩會期間，就有人大代表提出設立中小保險公司監(jiān)管部門的建議，對保險公司實施差別化監(jiān)管。

　　值得一提的是，針對機構改革對保監(jiān)會的影響，保監(jiān)會副主席陳文輝今日對券商中國記者表示，會按照統一要求進行調整。

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問題三：為何這些職能劃歸央行？

　　實際上，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并并未大超市場預期，但對于改革方案中提出的“將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責，均劃入中國人民銀行”這一說法，頗為疑惑。

　　之所以要將制定法律法規(guī)、監(jiān)管制度等劃歸央行，或許是出于分離監(jiān)管與發(fā)展的職能，這也是第五次全國金融工作會議上提出的要求。我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門目標沖突是重要原因。

　　徐忠就認為，分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行、由人民銀行負責金融業(yè)重大監(jiān)管政策的制定，主要有兩個考慮：

　　一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實分離。監(jiān)管規(guī)則外生降低了監(jiān)管執(zhí)行部門的自由裁量權，增強監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標偏離。

　　二是有利于防范化解系統性金融風險。在金融業(yè)綜合經營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業(yè)傳染并放大的特點明顯，系統性金融風險防范超出了單個領域監(jiān)管部門的能力范圍，以近年來快速發(fā)展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業(yè)，從單個監(jiān)管部門的角度看，都監(jiān)管合規(guī)、風險可控，但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩(wěn)定。

　　不過，重大監(jiān)管法規(guī)編制的職責劃歸央行，對銀監(jiān)會和保監(jiān)會自身來講，會涉及到原有部門設置的調整，而調整的幅度有多大目前仍不得而知。以銀監(jiān)會為例，2015年其在統計部的基礎上，設立了審慎規(guī)制局，負責擬定各類銀行和非銀行金融機構審慎經營規(guī)則，統籌非現場監(jiān)管工作等；法規(guī)部負責起草、擬訂監(jiān)管法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等。而普惠金融部、大型銀行部、股份制銀行部、城商行部、農村金融部、信托部、創(chuàng)新部等業(yè)務或機構監(jiān)管部門也會參與或單獨擬訂相關文件。

　　此外，將監(jiān)管政策法規(guī)的制定劃給央行，是否真的利于監(jiān)管者專注監(jiān)管、提升監(jiān)管效率，這一點也有聲音存疑。

　　華東地區(qū)一央行分行人士對券商中國記者表示，制定監(jiān)管法規(guī)是要建立在對行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管充分了解的基礎上，從這個角度看并不能脫離監(jiān)管本身來制定政策，否則可能會出現南轅北轍的情況?！暗珜τ谥匾谋O(jiān)管法規(guī)的制定，在央行的主導下，多部門聯手研究制定是有必要的，這樣來看，銀監(jiān)會和保監(jiān)會原有的政策研究和制定部門的功能和人事，可能并不會出現大調整”。

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問題四：誰最可能出任首任主席？

　　銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并后，外界另一個較為感興趣的問題，莫過于這個即將成立的中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的第一位主席人選，素有“改革猛將”之稱的現任銀監(jiān)會主席郭樹清在外界的呼聲最高。

　　“郭從山東省長的位子調到銀監(jiān)會擔任主席一職，此后便拉開了銀行業(yè)強監(jiān)管大幕，他是個堅定的改革派，對待金融監(jiān)管態(tài)度嚴厲且雷厲風行，適合執(zhí)掌監(jiān)管部門?！北本┮晃汇y行業(yè)觀察人士稱。

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問題五：業(yè)內如何評價？

　　對于銀監(jiān)會、保監(jiān)會整合為中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，央行負責審慎監(jiān)管，業(yè)內如何評價？有何期待？券商中國記者將主要關注點梳理如下。

　　涉及銀監(jiān)會、保監(jiān)會以及央行的機構改革，是對金融監(jiān)管協調的落實。監(jiān)管協調是近年金融監(jiān)管改革的目標和方向，以更好解決金融分業(yè)監(jiān)管的空白、交叉和標準不一致問題。去年7月召開的第五次全國金融工作會議決定設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，將在金融主要監(jiān)管部門中建立起協調機制，定下了金融監(jiān)管協調的方向。

　　多位業(yè)內人士認為，銀監(jiān)會和保監(jiān)會整合，將使得銀行和保險監(jiān)管的協調無障礙，并且央行負責審慎監(jiān)管，將使得保險業(yè)和銀行業(yè)監(jiān)管標準達到一致。此前，保監(jiān)會、銀監(jiān)會出臺的部分政策已實現了統一方向，比如穿透原則、實質重于形式原則等。

　　“銀行和保險受同一機構監(jiān)管，對于銀行和保險的合作，可能會給業(yè)務帶來實質利好?！币晃恢行垭U公司人士稱，比如保障型保險產品在銀行的銷售，乃至交叉銷售等，可能會有助推。

　　一位資深保險高管向記者表達的是，在合規(guī)經營、風險防控方面，保險業(yè)相較銀行業(yè)要弱一些，如果按照銀行的標準來監(jiān)管保險業(yè)，則將利于保險業(yè)的長遠穩(wěn)健發(fā)展。

　　幾位保險業(yè)人士還提到，保監(jiān)會銀監(jiān)會合并，對于保險機構和銀行來說，負債端不會有太大變化，投資端可能會相對統一。比如，目前保險資金運用比銀行資金運用更廣泛，未來可能會走向一致。

　　同時，監(jiān)管的主基調不會變，防范風險、服務實體經濟，是銀行、保險業(yè)的當前監(jiān)管主要工作。在這兩個問題上，新的監(jiān)管機構會如何用行動作答，牽動銀行、保險行業(yè)。

　　從1998到2018，細數保險業(yè)監(jiān)管之變

　　銀監(jiān)會和保監(jiān)會均“脫胎”于中國人民銀行，時間上有先后的差異。保監(jiān)會成立于1998年11月，銀監(jiān)會成立于2003年4月，銀監(jiān)會“獨立”存在的時間稍短，且與央行在業(yè)務上更為緊密。因此，這次機構改革，業(yè)內分析，保險系統受到的影響要比銀行系統更大。加之保險業(yè)近年出現亂象，原主席落馬，新機構之于保險業(yè)的影響，也更受關注。

　　在保監(jiān)會即將劃上句號之際，難免回望。1998年11月18日，保監(jiān)會誕生于中國保險業(yè)最稚嫩的時期，到如今接近20年的時間內，經歷了保險業(yè)跌宕起伏，有過馬永偉、吳定富、項俊波三任主席。

　　此刻，我們不妨來回顧三位保監(jiān)會主席的任期以及他們監(jiān)管下的保險業(yè)，并期待接棒肩負監(jiān)管使命的新監(jiān)管機構，讓行業(yè)走得更穩(wěn)、更遠、更好。

　　1998-2002馬永偉時期：引外資、強監(jiān)管

　　中國保險業(yè)最初由中國人民銀行監(jiān)管，1992年后金融監(jiān)管開始有了分業(yè)監(jiān)管的理念，后保監(jiān)會于1998年11月18日成立，并從人民銀行手中接過保險業(yè)監(jiān)管職責。彼時，時任中國人民保險（集團）公司董事長、總經理的馬永偉，成為第一任保監(jiān)會主席。

　　馬永偉算是金融保險領域“科班”出身。1942年10月生，山東人，畢業(yè)于遼寧財經學院（現在的東北財經大學）財政金融專業(yè)。在1994年加入人保之前，他曾就任于中國人民銀行、中國農業(yè)銀行(601288,股吧)安徽分支機構、安徽省政府財貿辦公室，并于1984年任中國農業(yè)銀行副行長、黨組成員，1985年開始擔任中國農業(yè)銀行行長。1994年進入保險行業(yè)，任中國人民保險公司董事長、總經理、黨組書記，1995年任中國人民保險（集團）公司董事長、總經理；1998年至2002年任中國保監(jiān)會主席。

　　馬永偉任職保監(jiān)會主席期間，是保險業(yè)小小擴圍的一個時期，期間經歷我國2001年入世，吸引外資進入我國保險業(yè)成為一大看點。在金融業(yè)中，保險市場也是最早向外資開放的、開放程度最高的。

　　這一時期，也是產險業(yè)過得最“舒服”的一個時期。當時，監(jiān)管對產險實行了從市場主體準入、費率監(jiān)管和投資渠道限制多方面嚴格的監(jiān)管政策，這種政策在整體上為產險行業(yè)創(chuàng)造了較大的盈利空間。

　　對壽險業(yè)而言，這段期間留下了1999年統一產品定價的歷史印記。所有壽險產品定價利率上限統一為2.5%的這次監(jiān)管決策，對壽險行業(yè)產生了根本性的影響，強制行業(yè)建立起穩(wěn)健經營和風險控制的意識，對此后的發(fā)展奠定了基礎。

　　從數據上看，保險業(yè)在這一時期取得穩(wěn)步的發(fā)展。根據保監(jiān)會官網數據，保險業(yè)保費從1999年的1393億元，到2002年達到3053億元，增長了一倍多?？傎Y產從1999年初的約2000億元，到2002年末時約為6500億元，增長了兩倍有余。

　　2002-2011吳定富時期：從做大做強到風險防范

　　2002年10月，56歲的吳定富接棒60歲的馬永偉，成為第二任保監(jiān)會主席，這一任就是九年時間，成為任期最長的保監(jiān)會主席。事實上，這之前，在保監(jiān)會1998年成立時，吳定富就曾擔任第一副主席（副部級），開始了與保監(jiān)會的緣分。

　　相較第一任保監(jiān)會主席馬永偉，中文系畢業(yè)的吳定富經歷要豐富得多。1946年7月出生，湖北人，有學校教師、文曲劇團、宣傳部門、縣長、湖北審計局、湖北審計廳任職經歷，1995年10月到1998年11月擔任中紀委駐審計署紀檢組組長，1998年11月到2001年1月任職保監(jiān)會副主席，2001年4月調職中紀委秘書長，2002年10月重返保監(jiān)會，任保監(jiān)會主席。

　　吳定富留給保險業(yè)的第一個標簽是“做大做強”。他上任伊始就在2003年1月全國保險工作會議上說，“在5到10年的時間內，要真正把中國保險業(yè)做大做強，沖出亞洲，走向世界。我們中國的保險業(yè)應該、也有能力為世界的保險業(yè)作出貢獻?！焙髞淼臄底殖浞煮w現了保險業(yè)在這一目標下的發(fā)展。到2011年底，保險業(yè)年度保費收入達到1.4萬億元，總資產6萬億元，中國成為全球最重要的新興保險大國。

　　而在上任保監(jiān)會主席最初幾年，吳定富最主要的一項工作，其實是化解行業(yè)背負的沉重利差損壓力。利差損是稚嫩的壽險行業(yè)在上世紀九十年代瘋狂發(fā)展的產物。在自由定價的市場中，不少公司把產品預定利率定在10%左右的高水平，但當時的險資投資范圍僅為有限的固定收益類資產，真實的投資收益遠不及承諾給客戶的收益水平，中間的差距就形成了巨大利差損。

　　首先要解決的就是幾家大公司的資本金問題。吳定富推動中國人保等國有保險公司改制，實現人保財險、中國人壽分別于2003年11月、12月上市，中國平安(601318,股吧)（2004年）、中國太保（2007年）陸續(xù)登陸資本市場，逐漸解決了資本金不足問題。而在逐步減輕和化解利差損風險后，保險行業(yè)進入新一輪業(yè)務擴張期。

　　吳定富還將發(fā)展保險業(yè)提到政治高度，并為保險業(yè)爭取來了國家層面“頂層設計”的政策。2006年6月，《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》出臺，這一保險業(yè)老“國十條”，對農業(yè)保險、商業(yè)養(yǎng)老健康保險、責任保險等的發(fā)展給予支持，對于行業(yè)發(fā)展提供了廣闊的政策空間。而受益于該政策，保險資金投資范圍擴圍到股票資產，并有了投資不動產、創(chuàng)投企業(yè)、境外投資的“口子”。此后保險投資“一年賺了五年的錢”，2007年保險資金運用收益超過前五年總和，投資收益率達到歷史最好的10%左右水平。

　　不過，其中蘊含的風險也逐漸顯現，2008年前后，一些險企資金運用違規(guī)、公司治理問題突出，此時保險業(yè)的監(jiān)管由做大做強轉為風險防范。保監(jiān)會2008年第1號令便是《保險公司償付能力管理規(guī)定》，當年9月1日起施行，保險償付能力監(jiān)管硬約束落地。

　　強制建立起做業(yè)務要有“資本”的概念，成為吳定富時期保險業(yè)的又一件大事。

　　2011-2017項俊波時期：從風光無兩到風口浪尖

　　2011年10月，65歲的吳定富退休，時任農行董事長項俊波接過保監(jiān)會主席之職。與前兩任相比，項俊波可謂“另類”保監(jiān)會主席。

　　項俊波上任約一年后，開啟了大刀闊斧的“將市場的權力交給市場”的從投資端到承保端的系列改革：2012年下半年放開投資端，此后逐步推進車險、壽險費率市場化。2014年8月，保險業(yè)迎來新“國十條”，保險業(yè)從“需要國家”到“國家需要”的層面，風光一時無兩。

　　隨之，從數字上看，保險業(yè)實現了快速發(fā)展，五年時間，保費、資產規(guī)模均實現了翻番。2016年，保險行業(yè)實現原保費3.1萬億，總資產突破15萬億，中國成為全球第二保險大國。

　　把市場的交給市場，保監(jiān)會的想法是“放開前端、管住后端”，一場改革償付能力監(jiān)管制度的工程也由此開啟——2012年初，保監(jiān)會主導建立第二代償付能力監(jiān)管制度，將之前的規(guī)模導向轉為風險導向。償二代在2015年試運行后，2016年已正式實施，成為行業(yè)的資本監(jiān)管制度，受到國際關注。

　　不過，表面的強大之下，暗藏的風險和問題逐漸暴露。

　　一些保險公司在開放的監(jiān)管政策下定位嚴重“跑偏”，失了“保險公司”之實，不做保險保障業(yè)務，而去以實質上的高收益理財業(yè)務招攬大量保費，為了覆蓋負債的高成本，又進行激進的投資，甚至違法違規(guī)用保費循環(huán)虛假增資放大杠桿，積聚了大量風險。

　　同時，個別險企大量涉足跨領域產業(yè)，違背保險資金財務投資的初衷，甚至干預企業(yè)經營，對相關實體企業(yè)經營造成了負面影響，引發(fā)了資本市場和社會各界關注，保險業(yè)被推到風口浪尖。

　　隨之，保監(jiān)會逐漸收緊監(jiān)管，提出“保險業(yè)姓保、保監(jiān)會姓監(jiān)”，激進險企收到了一定監(jiān)管措施，嚴監(jiān)管的說法逐漸開始。

　　此后，讓人唏噓的是，項俊波2017年4月接受組織審查。隨后，一系列嚴重違反政治紀律、違反廉潔紀律的嚴重違紀行為浮出水面，并涉嫌違法犯罪，性質十分惡劣，情節(jié)特別嚴重，被開除黨籍和公職。

　　在主席空缺的這近一年內，保監(jiān)會以空前的決心重塑監(jiān)管形象，摒棄“父愛”式監(jiān)管定位，堅決肅清項俊波毒流，強監(jiān)管、嚴監(jiān)管成為主基調。這個時期，保監(jiān)會出臺以“1 4”系列文件為主的多個監(jiān)管文件，彌補監(jiān)管短板，以嚴厲舉措“糾偏”行業(yè)發(fā)展，推動全行業(yè)重新找回定位。

　　2018新的時代：銀行保險監(jiān)督管理委員會

　　如今，屬于保監(jiān)會的歷史即將劃上句號，但保險監(jiān)管工作還將繼續(xù)，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會成立后將續(xù)寫保險監(jiān)管的篇章，為保險業(yè)服務實體經濟，成為社會穩(wěn)定器和經濟減震器，以及自身穩(wěn)步向前，發(fā)揮根本作用。

　　結束也意味著另一種開始，期待保險業(yè)更好。

　　附：九張圖讀懂國務院組成部門調整

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