主動公開

南府〔2018〕9號

佛山市南海區(qū)人民政府辦公室關(guān)于在公共

服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作

模式的實施意見（試行）

各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，區(qū)直局以上單位：

為改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量和效率，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》（粵府辦〔2015〕44號）以及《佛山市人民政府辦公室關(guān)于在佛山市公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）》（佛府辦〔2017〕37號）等文件要求，結(jié)合我區(qū)實際，經(jīng)區(qū)人民政府同意，現(xiàn)就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（以下稱PPP）模式提出如下實施意見：

一、總體要求

按照中央和省、市的決策部署，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新財政投融資機制，推廣PPP模式，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與公共服務(wù)供給，為我區(qū)在新常態(tài)下穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生注入新動力，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

二、基本原則

（一）政府引導(dǎo)，市場運作。政府向社會資本開放部分基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目，通過市場化運作，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)與社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（二）風(fēng)險分擔(dān)，合作共贏。厘清政府與市場邊界，商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本合理分擔(dān)。通過推廣PPP模式，較好地平滑年度間財政支出波動，社會資本獲得穩(wěn)定合理的長期投資回報，人民群眾享受到更好的公共服務(wù)。

（三）誠信守法，公開透明。政府和社會資本依法開展合作，保護各方合法權(quán)益，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。依法充分披露項目信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（四）量力而行，注重實效。推廣運用PPP模式的節(jié)奏和力度要與本級政府的財力和管理能力相匹配，依據(jù)財政中長期規(guī)劃，有序推進項目實施，控制政府支出責(zé)任，防范發(fā)生財政支出風(fēng)險。從項目全生命周期分析比較，確保采用PPP模式后有效提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、控制項目成本。

（五）先行試點，穩(wěn)步推進。鼓勵各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和區(qū)鎮(zhèn)（街道）兩級行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的模式，鼓勵鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）探索參照區(qū)級政府方式組織實施鎮(zhèn)（街道）級PPP項目。優(yōu)先選擇部分收費定價機制透明、投資規(guī)模相對較大、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩(wěn)定、具有公益性、具備一定現(xiàn)金流的項目進行試點，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步全面推廣。

三、適用范圍及運作方式

（一）適用范圍。重點關(guān)注以下領(lǐng)域：

1. 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括公路、城市軌道交通、隧道、機場及配套服務(wù)設(shè)施、港口、內(nèi)河航運設(shè)施等。

2. 水利工程。包括水利樞紐、水源工程、堤防整治等。

3. 市政公用設(shè)施。包括供水、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、園林綠化、公園配套服務(wù)、公共交通、道路橋梁、照明、停車設(shè)施等。

4. 農(nóng)業(yè)設(shè)施。包括農(nóng)田水利、水土保持、糧食倉儲、市場交易設(shè)施等。

5. 社會事業(yè)。包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游、文化、創(chuàng)業(yè)服務(wù)設(shè)施等。

6. 生態(tài)環(huán)境保護。包括環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、污染治理等。

7. 保障性安居工程。包括棚戶區(qū)改造、公共租賃住房等。

8. 其他。包括能源、林業(yè)、科技等其他政府有責(zé)任提供并適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。

對于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等六部委第25號令）執(zhí)行。

（二）運作方式。PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要包括以下類型：BOT（建設(shè)—運營—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運營）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）、ROT（改建—運營—移交）、LOT（租賃—運營—移交）、BBO（購買—建設(shè)—運營）、O&M（委托運營）、MC（管理合同）等。各單位應(yīng)優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績效管理的運作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP項目具體運作方式不包括BT（建設(shè)—移交）類型。鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域開展試點，鼓勵PPP項目運作模式創(chuàng)新。

四、規(guī)范操作流程

（一）項目識別。PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中遴選潛在PPP項目；社會資本發(fā)起的應(yīng)以項目建議書的方式向行業(yè)主管部門推薦潛在PPP項目。行業(yè)主管部門將擬采用PPP模式建設(shè)的項目報同級政府（街道辦事處）審定并明確項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是同級政府（街道辦事處）指定的有關(guān)職能部門、事業(yè)單位，企業(yè)單位不得作為項目實施機構(gòu)。

（二）項目準備。經(jīng)政府同意擬采用PPP模式實施的項目，項目實施機構(gòu)可委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)組織編制PPP項目實施方案，在征詢政府相關(guān)部門意見修改完善后編制物有所值評價報告，同級行業(yè)主管部門初審?fù)夂?，報送同級財政部門審核。經(jīng)審核通過物有所值評價的項目，由財政部門或財政部門委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)依據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告。列入財政部地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，應(yīng)在確保償還到期債務(wù)的前提下，進行新建PPP項目的財政承受能力論證。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，由行業(yè)主管部門呈報同級政府（街道辦事處）審批。

（三）項目采購。實施方案審查通過后，項目實施機構(gòu)按照《中華人民共和國招投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《政府和社會資本合作項目政府采購辦法》《PPP項目合同指南（試行）》等法律法規(guī)及文件要求開展采購工作，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。項目合作伙伴確定后，項目實施機構(gòu)與PPP項目中標(biāo)人簽定確認談判備忘錄，起草項目合同，并將采購結(jié)果和合同文本進行公示。公示期滿無異議并經(jīng)政府批準的，由項目實施機構(gòu)與中標(biāo)人簽署合同。

項目合同應(yīng)明確項目實施范圍及期限、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、項目的功能和績效要求、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準、價格和收費標(biāo)準（屬于政府定價、政府指導(dǎo)價管理范圍的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行依法制定的政府指導(dǎo)價、政府定價）、補貼及調(diào)整機制、接管預(yù)案（對公共安全或國防安全等形成威脅時，政府應(yīng)強制接管）、到期處置、違約責(zé)任和爭議解決程序等核心內(nèi)容。政府指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司的，應(yīng)與社會資本投資人簽訂股東合同，明確出資比例和方式、收益分配辦法、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)、退出安排以及公司章程重要條款等事項。政府和社會資本投資人應(yīng)全面考慮項目全生命周期內(nèi)可能引發(fā)爭議的情況，在合同中約定爭議解決條款。項目合同、股東合同等應(yīng)報同級財政部門備案。正式合同約定的財政支出責(zé)任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍。合同簽訂后凡涉及政府出資或補貼、收費標(biāo)準等政府方權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性變更，須經(jīng)同級財政部門會同相關(guān)部門審核，并報同級政府（街道辦事處）同意。

（四）項目執(zhí)行。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)政府批準文件和采購合同，按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的PPP項目支出責(zé)任納入預(yù)算管理，由財政部門按《中華人民共和國預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定報批。在項目實施過程中，合同雙方應(yīng)誠實守信，嚴格履行合同約定的義務(wù)，保障公共服務(wù)持續(xù)有效。政府應(yīng)保障合同的穩(wěn)定性，不得因行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)改革和負責(zé)人調(diào)動等因素影響合同履行。政府因法律、行政法規(guī)修改、政策調(diào)整或者根據(jù)公共利益需要，要求提供合同約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，或降低合同約定的價格和收費標(biāo)準的，應(yīng)當(dāng)給予社會資本投資人相應(yīng)補償。社會資本投資人應(yīng)按合同標(biāo)準提供產(chǎn)品或服務(wù)，不得單方中止建設(shè)運營活動，不得單方提高價格和收費標(biāo)準。合同雙方應(yīng)誠實守信，嚴格履行合同約定的義務(wù)，保障公共服務(wù)持續(xù)有效。項目實施機構(gòu)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行融資、建設(shè)、運營、維護和移交等合同義務(wù)。如出現(xiàn)不符合合同的情況，應(yīng)及時與社會資本溝通，需要進行合同調(diào)整的，應(yīng)提出合同修訂建議，并報政府批準后執(zhí)行。同時，項目實施機構(gòu)要定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，報財政部門備案；每3—5年要對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制定應(yīng)對措施。政府有支付義務(wù)的，項目實施機構(gòu)按合同約定結(jié)合績效考核結(jié)果提交同級財政部門審批后，由項目實施機構(gòu)向社會資本或項目公司支付費用，并執(zhí)行約定的獎勵條款或懲處措施。發(fā)生爭議或糾紛時，雙方應(yīng)考慮長期合作大局，依法選擇對抗性較低、規(guī)范性較強、有利于維護各方關(guān)系及合同繼續(xù)執(zhí)行的解決方式。

（五）項目移交。PPP項目期滿或提前終止移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的承接機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。項目移交完成后，財政部門組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價。

五、防范債務(wù)風(fēng)險

區(qū)直各部門、各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）運用PPP模式時要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔(dān)。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會計制度，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進行改造，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，改造項目應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。要依法嚴格控制政府各類或有債務(wù)，嚴防債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，切實防范和控制財政風(fēng)險。政府對社會資本投資人或項目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)社會資本投資人或項目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，區(qū)鎮(zhèn)兩級政府（街道辦事處）及其所屬部門不得以任何方式提供擔(dān)保。

六、健全保障機制

（一）建立協(xié)同管理機制。區(qū)鎮(zhèn)兩級政府（街道辦事處）負責(zé)本級PPP項目管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署PPP模式推廣運用工作。各有關(guān)部門按照職能分工，負責(zé)開展相關(guān)領(lǐng)域工作。財政部門牽頭負責(zé)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善協(xié)同管理機制，統(tǒng)籌做好PPP項目全生命周期管理工作，加強對PPP項目財政支出責(zé)任監(jiān)控。各行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。稅務(wù)、審計、質(zhì)監(jiān)、發(fā)展改革、監(jiān)察等部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。由區(qū)財政部門建立PPP項目信息庫，鎮(zhèn)級PPP項目入庫前需報區(qū)政府審批，項目信息庫信息可與各相關(guān)部門共享。

（二）簡化項目審核流程。建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，減少項目審批環(huán)節(jié)。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。有關(guān)部門不得在現(xiàn)有的行政審批事項以外增設(shè)其他審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦理程序，切實簡化PPP項目審批手續(xù)。

（三）保障項目用地供給。實行多樣化土地供應(yīng)，保障PPP項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以區(qū)、鎮(zhèn)政府（街道辦事處）作為出資人，制訂作價出資或者入股方案，經(jīng)區(qū)、鎮(zhèn)政府（街道辦事處）批準后實施。

（四）推動綜合金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)針對PPP模式特點開發(fā)金融產(chǎn)品和提供服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為符合條件的PPP項目給予中長期信貸等融資支持，提前介入項目前期準備工作，參與項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。推動PPP項目資產(chǎn)證券化，鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)、項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等方式進行項目融資。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、評估和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。

（五）優(yōu)化定價調(diào)價機制。積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)的原則，依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，建立健全公共服務(wù)投資、補貼與價格調(diào)整相協(xié)調(diào)機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門的意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，確保定價調(diào)價的合規(guī)性、科學(xué)性和透明度。

（六）建立項目應(yīng)急處置機制。行業(yè)主管部門或項目實施機構(gòu)要根據(jù)項目所處行業(yè)的特點，制定項目退出和介入的應(yīng)對措施。發(fā)生合作項目退出情況時，由項目主管部門會同項目實施機構(gòu)制訂退出方案，報同級政府（街道辦事處）批準，并做好臨時接管工作，保證項目設(shè)施持續(xù)運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應(yīng)承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。項目主管部門要依托各類產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化和市場化的退出渠道。

（七）引導(dǎo)社會資本積極參與。財政部門和行業(yè)主管部門要密切配合，各司其職，加強溝通協(xié)調(diào)和信息交流，大力宣傳推廣PPP模式的意義，加強輿論引導(dǎo)，增進政府、社會和市場主體共識，營造推廣運用PPP模式的良好氛圍。探索設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引金融、保險等社會資本參與。大力支持PPP示范項目建設(shè)，對列入國家、省示范項目給予獎補支持。認真落實國家支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)稅收優(yōu)惠政策。

　　佛山市南海區(qū)人民政府辦公室

                     2018年2月13日