摘要：科技評價制度作為科技創(chuàng)新體制改革的重要組成部分和國家創(chuàng)新系統(tǒng)運行績效的反饋機制，其建設與完善不僅事關國內(nèi)學科發(fā)展、學術導向與學術生態(tài)，而且深遠地影響著未來我國在全球科創(chuàng)體系中的地位。從制度建設和科學研究兩個視角對我國科技評價制度的演變歷程、歷史經(jīng)驗以及未來研究方向進行了總結和思考。研究發(fā)現(xiàn)，我國在科技評價制度建設的重要性、改革導向與基本原則以及亟待解決問題等方面已初步形成共識。未來科技評價研究可關注如何促進頂層設計與改革實踐銜接，通過調(diào)研政策執(zhí)行層面的重要利益者來甄別、培養(yǎng)創(chuàng)新人才，加強非制度化創(chuàng)新環(huán)境建設，以及協(xié)調(diào)平衡“把論文寫在祖國大地上”與“國際學術話語權”之間的關系等議題。在循證決策與循證評估的今天，我國科技評價研究應從制度變遷和國際比較的雙重視角出發(fā)，在國家創(chuàng)新體系建設和科技體制改革協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進的大背景下，繼續(xù)深入探討科技評價制度建設實踐的相關重要課題，為我國科技自立自強和科技治理現(xiàn)代化建設提供學理支撐。

01 引言

作為科技管理的核心內(nèi)容與科學決策的關鍵環(huán)節(jié)，科技評價及其制度建設是科技創(chuàng)新政策領域長期關注的熱點問題，也是我國科技體制改革的重點和難點之一?？萍荚u價制度的建設與完善不僅事關國內(nèi)學科發(fā)展、學術導向與學術生態(tài)，而且深遠地影響著未來我國在全球科創(chuàng)體系中的地位。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃建議》）中明確提出，要深入推進科技體制改革，加強國家科技治理體系建設，完善科技評價制度與機制建設。當前，全球科技競爭日趨激烈，科學共同體的內(nèi)部分工既日益分化又交叉融合，這給我國科技評價制度建設實踐與科學研究提供了新的機遇，同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。本文對我國科技評價制度建設歷程與研究現(xiàn)狀進行梳理、總結和思考，以期為深化科技體制改革及推進國家科技創(chuàng)新體系建設提供學理支撐。

02 我國科技評價制度建設過程

科技評價（Science and Technology Assessment）是運用科學的評價理論與方法，采用適當?shù)脑u價標準，對科學技術活動過程、產(chǎn)出及影響進行判斷的認識活動。新中國成立以來，特別是近20年，我國在科技評價制度建設上取得了長足發(fā)展，出臺了一系列綱領性政策和法規(guī)條例。從《中華人民共和國憲法》這一根本大法，到《中華人民共和國科技進步法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國技術合同法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術推廣法》等具體法律，再到《中華人民共和國自然科學獎勵條例》《中華人民共和國發(fā)明獎勵條例》《科學技術保密規(guī)定》《科學技術成果鑒定辦法行政法》等行政法規(guī)，我國已初步在法律層面形成了對科技評價的制度保證。

本文基于對已有學術文獻和相關政策法規(guī)的梳理，將我國科技評價制度建設劃分為探索、發(fā)展、規(guī)范、深化等4個發(fā)展階段。圖1為我國科技評價相關政策法規(guī)的時間路線圖。

2.1 探索階段（1959—1995年）

我國科技評價制度的原型至少可以追溯到20世紀五六十年代。1959年國家科委發(fā)布《關于總結鑒定新產(chǎn)品、新技術的通知》，1961年國務院發(fā)布《新產(chǎn)品、新工藝技術鑒定暫行辦法》。這些科技成果鑒定官方文件的出臺標志著我國科技評價制度的開始。1978年3月18日，全國科學大會召開，審議通過了《1978—1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要》，科技評價制度建設重心從單一的科技成果鑒定轉(zhuǎn)向科技人才評定。1979年《關于做好科技干部技術職稱評定工作的通知》《科學技術干部管理工作試行條例》相繼出臺，恢復了科學技術人員的職稱評定制度，建立了技術崗位責任制度。在科技人才激勵方面，1984年頒布的《中華人民共和國科學技術進步獎勵條例》提出，設立國家科學技術進步獎和國家技術發(fā)明獎、國務院政府津貼、國家國際科學技術合作獎、中國科學院院士與中國工程院院士等學術榮譽制度，以激發(fā)科技人才投身科學技術研發(fā)事業(yè)的積極性。1985年中共中央發(fā)布《關于科學技術體制改革的決定》，拉開了改革開放以來科技體制改革的序幕，對一些科技評價相關的政策法規(guī)制度也陸續(xù)進行了修正。例如，1994年國家科委發(fā)布《科學技術成果鑒定辦法》（中華人民共和國國家科學技術委員會令［第19號］），廢止了1987版的《中華人民共和國國家科學技術委員會科學技術成果鑒定辦法》。1995年國家頒布的《關于加速科學技術進步的決定》（中發(fā)〔1995〕8號），明確提出到20世紀末，要初步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的新型科技體制。

2.2 發(fā)展階段（1996—2005年）

1996年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》（中辦發(fā)〔1996〕17號），確定了遵循“政事分開、推進事業(yè)單位社會化”原則的改革指導思想和基本思路，提出分類改革事業(yè)單位的政策措施。據(jù)此，“技術開發(fā)類”的事業(yè)單位及科研機構率先進行了企業(yè)化轉(zhuǎn)制改革，這為之后的科技評價制度改革奠定了基礎。1999年8月，國務院召開全國技術創(chuàng)新大會，推出了一系列深化科技體制改革的措施。同年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（中發(fā)〔1999〕14號），指出要推進國家創(chuàng)新體系建設，對深化科技體制改革、加速高新技術產(chǎn)業(yè)化等進行了全面部署。按照《決定》中“現(xiàn)有社會公益型科研機構要實行分類改革”的要求，全國新一輪科技體制改革啟動，系統(tǒng)調(diào)整了科研院所的布局結構。主要措施包括：推動應用型科研機構向企業(yè)轉(zhuǎn)制，分類改革社會公益類科研機構，改革職稱制度和完善科研人員管理制度等。

除了對科研機構進行改革之外，這一時期國家各部委還出臺了一系列政策規(guī)定和文件，積極推動科技評價活動的規(guī)范化。這些文件包括：2000年《科技評估暫行辦法》（國科發(fā)計字〔2000〕588號）、2002年《國家高技術研究發(fā)展計劃課題預算評估規(guī)范（試行）》（國科發(fā)財字〔2002〕35號）與《國家科研計劃課題評估評審暫行辦法》（國科發(fā)財字〔2002〕165號）、2003年《國家科技計劃項目評估評審行為準則與督察辦法》（中華人民共和國科學技術部令第7號）與《科學技術評價辦法（試行）》（國科發(fā)基字〔2003〕308號），以及同年科技部、教育部、中國科學院、中國工程院、國家自然科學基金委員會等聯(lián)合發(fā)布的《關于改進科學技術評價工作的決定》（國科發(fā)基字〔2003〕142號）。2004年科技部等五部委正式聯(lián)合發(fā)布《科學技術評價辦法》，進一步明確了科技評價的目的、原則、分類方法、評價準則和監(jiān)督機制等內(nèi)容，針對科技活動中計劃、項目、機構、人員和成果如何評價等相關問題進行了系統(tǒng)性規(guī)范。迄今為止，該文件仍被認為是我國科技評價的重要準則。

2.3 規(guī)范階段（2006—2011年）

在2006年召開的全國科技大會上，黨中央和國務院對國家中長期科技發(fā)展做出了戰(zhàn)略部署，頒布了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（國發(fā)〔2005〕44號）和《關于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》（中發(fā)〔2006〕4號）。這兩個綱領性文件不僅勾勒了我國科技未來15年的發(fā)展藍圖，而且將深化科技體制改革與推進經(jīng)濟體制改革相掛鉤，就進一步消除制約科技進步和創(chuàng)新的體制性障礙提出了政策舉措。之后，一系列相關法律制度的修訂和國家標準的出臺，標志著我國科技評價制度建設進入規(guī)范階段。例如，2007年國家修訂通過《中華人民共和國科學技術進步法》（中華人民共和國主席令第82號），明確了科技評價的法律地位，指出國家應建立和完善有利于自主創(chuàng)新的科技評價制度；2008年新修訂了《科學技術進步法》；2009年國家標準化管理委員會頒發(fā)了《科學技術研究項目評價通則》，對自然科學領域的基礎研究、應用研究和開發(fā)項目的評價方法做出進一步的詳細規(guī)定，為科技評估方法更加標準化和結果更加客觀化提供了保障。

2.4 深化階段（2012年至今）

面對世界新一輪產(chǎn)業(yè)技術革命帶來的機遇與挑戰(zhàn)，中共中央、國務院于2012年發(fā)布了《中共中央國務院關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》（中發(fā)〔2012〕6號）。該《意見》是指導我國科技改革發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設的又一綱領性文件，其明確提出要深化科技評價和獎勵制度改革，充分發(fā)揮科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領作用。在2016年5月召開的全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會和中國科協(xié)九大的開幕式上，習近平總書記強調(diào)，“改革科技評價制度，建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導向的分類評價體系，正確評價科技創(chuàng)新成果的科學價值、技術價值、經(jīng)濟價值、社會價值與文化價值”，為我國在新形勢下進一步深化科技評價制度改革指明了方向。

• 在教育領域，2013年頒布的《教育部關于深化高等學?？萍荚u價改革的意見》（教技〔2013〕3號），要求對高校、教師的科研業(yè)績實施分類評價，不搞一刀切；同時落實科技獎勵提高質(zhì)量、減少數(shù)量的辦法。

  
  

• 在科技投入和科研經(jīng)費管理上，2014年國務院發(fā)布《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），提出改變“科技資源碎片化、科研經(jīng)費濫用”的現(xiàn)象。該《意見》強調(diào)“基礎前沿科研項目突出創(chuàng)新導向，公益性科研項目聚焦重大需求，市場導向類項目突出企業(yè)主體，重大項目突出國家目標導向”的科研項目分類管理原則。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深化科技體制改革實施方案》，進一步提出了對科研院所和高等學校要加強分類管理和績效考核，對基礎和前沿技術研究實行同行評價，將重點放在研究質(zhì)量、原創(chuàng)價值和實際貢獻上，并把評價結果作為財政支持的重要依據(jù)。

  
  

• 在科技成果轉(zhuǎn)化的權屬改革上，2015年，我國頒布了《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法（2015修正）》（中華人民共和國主席令第32號），從法律層面上明確了科技成果的“所有權、使用權、處置權、收益權”等相關權屬制度。

為了深化中央級科研事業(yè)單位管理改革，建立績效評價長效機制，發(fā)揮骨干引領作用，2017年，科技部、財政部、人力資源社會保障部印發(fā)了《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號）。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，指出要形成以質(zhì)量貢獻績效為導向的分類評價體系，激發(fā)科研機構和科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，使得科技資源配置更加高效，科技進步對經(jīng)濟社會發(fā)揮更大的作用。同年7月，國務院常務會議審議并通過的《關于優(yōu)化科研管理、提升科研績效的若干措施》（國發(fā)〔2018〕25號），提出了為一線科技工作者減負松綁的具體措施。2019年，科技部等六部門印發(fā)了《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260號），從科研項目管理流程、科研經(jīng)費管理機制、科研評價機制等方面授予科研機構和高校更大的自主權。2019年3月，財政部公布了《財政部關于修改<事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法>的決定》（財政部令第100號），自公布之日起施行；修訂后的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定，對于科技成果資產(chǎn)處置，可以不評估。2020年11月出臺的《“十四五”規(guī)劃建議》在完善科技創(chuàng)新體制機制方面，明確提出“完善科技評價機制，優(yōu)化科技獎勵項目”的政策措施。2021年5月，中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關于完善科技成果評價機制的指導意見》，指出科技成果評價要堅持質(zhì)量、績效、貢獻為核心的評價導向，把握科研漸進性和成果階段性的特點，合理劃分政府和市場在科技成果評價中的角色定位，科學確定評價標準，開展多層次差別化評價。這一系列暫行方法、規(guī)劃建議、若干意見及配套措施的出臺，體現(xiàn)了我國政府對建設完善科技評價制度的高度重視。

03 科技評價制度改革研究與思考

3.1 科技評價研究進展

隨著科技評價制度改革的推進，學界對這一議題的研究方興未艾?；趯χW(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)的分析，筆者發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學者在科技評價議題方面的研究涉及管理、經(jīng)濟、圖情、法學等多個學科領域。自2011年以來，每年該領域的研究文章在200篇以上。其中除了期刊論文之外，有35%的文章來自報刊，這體現(xiàn)了學界和各界媒體對該議題的高度關注（見圖2）。而關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡聚類分析結果顯示，已有研究主要集中在科研評價、科技創(chuàng)新、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等方面；相較而言，探討科技評價制度改革的較為鮮見。國際上科技評價的研究，肇始于20世紀六七十年代，后隨著新公共管理運動的興起和績效評估實踐的助推，研究成果的數(shù)量迅速上升。從知識貢獻的發(fā)表國別來看，美國（27%）和英國（24%）在該領域的研究貢獻度相對較高，中國（2%）的學術話語權還有待提高。


與國外相比，國內(nèi)在科技評價領域的研究呈現(xiàn)以下特征：

• 首先，發(fā)表論文數(shù)量較多，但跨機構合作很少。

  
  

• 其次，該議題不僅在學術界受到廣泛關注，也得到政界和媒體的高度重視。論文高產(chǎn)單位包括中央政府機構、重點高校和科研院所；論文高產(chǎn)作者既包括科技工作者，也包括科研管理者與政府工作人員。

  
  

• 最后，從研究內(nèi)容上看，國內(nèi)已有研究的關注對象相對單一，不少文章觀點一致或相似；從研究范式上看，對政策解讀多，應然呼吁多，實證研究少，對我國科技評價制度及其改革進行系統(tǒng)客觀評估的更是鮮見。

3.2 已有研究共識

通過對已有文獻的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)當前我國科技評價研究已初步形成了以下幾點共識。

共識1：科技評價制度建設對保障創(chuàng)新驅(qū)動可持續(xù)的重要性

建立客觀公正的科技評價制度，對激發(fā)廣大科技人員的積極性、提升科技創(chuàng)新能力至關重要。只有建立并不斷完善科技評價制度、營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，中國才能真正實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動可持續(xù)發(fā)展，在關鍵領域處于世界科技前沿，為人類文明的發(fā)展進步貢獻中國智慧和中國方案。

共識2：科技評價制度改革的導向和基本原則

科技評價制度改革須立足于黨和國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，“要瞄準世界科技前沿，強化基礎研究，實現(xiàn)前瞻性基礎研究、引領性原創(chuàng)成果重大突破”，建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導向的分類評價體系。而分類評價原則至少涵蓋以下3類：

• 一是科學與技術之間以及其內(nèi)部的分類，包括評估客體所在的不同學科領域的分類；

  
  

• 二是基礎研究、應用研究和技術推廣的分類，須采取不同的評價主體、方法和指標體系；

  
  

• 三是對被評估機構的分類，如對不同類別的綜合性大學（文科為主、理工為主）與國家重點實驗室的評價導向、評價方法及評價主體等都需要區(qū)別對待。

共識3：在操作層面科技評價實踐未能得到有效解決的若干問題

這些難題包括評價主體的篩選機制、評價標準的多元化設定以及評價導向的去短期功利化等。例如，對某些應用研究領域的科技評價，依然存在僅關注發(fā)表論文的數(shù)量、期刊影響因子、承接課題與申請專利的多少，而不太關注科研成果（論文、專利等）本身的學術價值、經(jīng)濟效益和社會影響力的問題?？萍荚u價組織管理體系“錯位”、學術高地機構缺乏自主權、評價結論拔高、知識產(chǎn)權評價與分配機制不明朗等難題在過去數(shù)十年的改革調(diào)整中依然存在，尚未出現(xiàn)實質(zhì)性的突破進展。

共識4：決策者和科技評估者深刻意識到這些問題不解決產(chǎn)生的嚴重后果

例如，有人認為，當前科技評價制度助長了科技界急功近利、浮躁浮夸的學術風氣，不利于創(chuàng)新性項目的發(fā)展和創(chuàng)新人才的成長；許多科技工作者不愿意去做探索性強、風險大、周期長的研究項目；一些科技工作者沽名釣譽、造假取勝，甚至以身試法謀求利益，敗壞了學術生態(tài)和科研環(huán)境。專家們紛紛在不同場所與平臺呼吁：如果不從根本上解決上述問題，當前的科技評價制度可能成為我國創(chuàng)新能力的桎梏，進而影響我國科技競爭力和國家綜合實力。

3.3 未來研究前瞻

我國科技評價制度建設與研究取得了很大的進展，但同時也存在著諸多亟待解決的難題。通過對已有研究與觀點的梳理和思考，筆者認為以下5個方面存在較大的研究空間。

第一，微觀層面上科技評價指標的實證研究與宏觀層面上改革指向的規(guī)范性研究之間有較大割裂，沒有很好地回答頂層設計與改革實踐有效銜接的問題

究其原因：一是未能充分考慮新時代、第四次工業(yè)革命和國際格局變遷帶來的新挑戰(zhàn)；二是缺乏配套激勵措施使得政策在落地實施過程中不能取得預期效果。在基于共識的改革進程中，由于“程序匱乏”“規(guī)范不足”，頂層設計與現(xiàn)實運作之間存在一定脫節(jié)，這是當前我國科技評價制度改革理論和實踐所面臨的一個重要問題。

第二，已有研究缺乏基于實證調(diào)查基礎上的對重要利益相關者（major stakeholders）的差異性分析，對科技評價制度執(zhí)行層面的分析也不夠

例如，對于新時代科技評價主體的多元化，學界已初步形成共識，但如何劃分各評價主體的職能定位以及如何在推動“放管服”改革的實踐中約束政府科技管理機構，避免其過多地介入科技評價運作，仍然是眾說紛紜、莫衷一是。再如，運用各類指標體系的評價仍在科技評價研究與實踐中占主導地位，如何全面、科學、嚴謹?shù)胤治鲈擃惗吭u價方式的作用和弊端，以及在現(xiàn)實中具體如何逐步執(zhí)行退出機制等議題亟待進一步討論。

第三，作為科技評價制度改革的核心，人才評價與建設問題亟待深入探討，包括如何平衡高校教學育人和基礎科研突破、如何加強科技創(chuàng)新人才的培育、如何調(diào)動廣大科技工作者的積極性等

例如，在爭議較大的人才計劃和學術“帽子”問題上：一方面，不少學者認為各地各部門的人才計劃對集聚天下英才、激發(fā)人才創(chuàng)新活力發(fā)揮了積極作用，“帽子”不是太多，而是太少；另一方面，也有學者對當前人才“帽子”滿天飛、人才計劃入選者無序流動表示擔憂，呼吁減少、合并和精簡各類人才計劃。還有學者認為抨擊人才“帽子”實際上忽視了問題的關鍵：人才評價存在的本質(zhì)問題不是“帽子”問題，而是學術評價是否公正的問題。

第四，評價指標與科技評價制度改革的探討還值得進一步深入

我國正處于從科技大國邁向科技強國的建設進程中，科技評價應以成果的高質(zhì)量和原始創(chuàng)新性為導向。如何判斷成果的質(zhì)量和創(chuàng)新性？如何克服同行評議的局限？怎樣在傳統(tǒng)科學計量研究之外測度其在國際學術舞臺上的影響力（impact）或者話語權（discourse power）？怎樣在全球化進程中協(xié)調(diào)平衡“把論文寫在祖國大地上”與“國際學術話語權”之間的關系？這些都是科技評價制度改革在服務于引領學術創(chuàng)新發(fā)展、提升我國科技的國際影響力和話語權時亟待深入研究的重點議題。

第五，對科技創(chuàng)新環(huán)境與科技評價的制度環(huán)境研究不多

制度分為正式制度與非正式制度?？萍荚u價制度建設既應包括由權力機構保證實施的法規(guī)、政策、標準等正式制度，還應包括科學文化、創(chuàng)新協(xié)同、學術道德、科研倫理等非正式制度。如何進一步加強科研作風學風建設，完善協(xié)同創(chuàng)新機制，營造有利于科技工作者求真務實、勇闖創(chuàng)新“無人區(qū)”的制度環(huán)境，對我國科技創(chuàng)新體制改革和國家創(chuàng)新系統(tǒng)的完善至關重要。

04 結語

科技評價制度改革是我國科技體制改革縱深推進的突破口。在循證決策與循證評估的今天，我國的科技評價制度建設和研究應相輔相成。未來我國科技評價研究應從制度變遷和國際比較的雙重視角出發(fā)，在國家創(chuàng)新體系建設和科技體制改革協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進的大背景下，繼續(xù)深入探討科技評價制度建設實踐的相關重要課題，為我國科技自立自強和科技治理現(xiàn)代化建設提供學理支撐。

作者：唐莉^1,2、潘虹¹、楊寓涵³、李寅^1,21 復旦大學國際關系與公共事務學院2 上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心3 重慶工商大學經(jīng)濟學院
項目來源：國家社會科學基金一般項目“高校高層次海歸人才引進成效后評估”（18BGL219）；復旦大學人文社科青年融合創(chuàng)新團隊